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　　王金南，國家環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師，國家環(huán)境保護(hù)與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)、南京大學(xué)、香港城市大學(xué)兼職教授，國家重大科技水專項(xiàng)總體組專家和主題組組長、全球中國環(huán)境專家協(xié)會主席、東亞環(huán)境與資源經(jīng)濟(jì)學(xué)協(xié)會常務(wù)理事、聯(lián)合國環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算委員會委員。
 

　　核心提示

　　環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候變化是壓在中國頭上的三座環(huán)境大山。

　　先污染后治理是不是一個環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍的規(guī)律？我國的生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為建設(shè)全面小康社會的一個攔路虎。

　　中國環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)究竟是什么，需要從制度層面思考這個問題。

　　現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)問題不是簡簡單單呼吸新鮮空氣，喝上干凈的水，而是涉及到整個社會的發(fā)展、穩(wěn)定等方方面面。今天我演講的主題是：我們怎么在綠色創(chuàng)新方面促進(jìn)發(fā)展、促進(jìn)和平？

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的環(huán)保“三大跳”

　　中國過去40年，大體上以平均10%的GDP增長速度獨(dú)樹于世界，財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長收入，到目前我們GDP總量已經(jīng)穩(wěn)居世界第二。

　　與此同時，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)也從無到有，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和隊伍不斷壯大，特別是國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，30年實(shí)現(xiàn)“三大跳”，從原來的國家環(huán)保局到國家環(huán)保總局，再到現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)部。到目前為止，全國大體上有12萬環(huán)保系統(tǒng)的職工，監(jiān)測隊伍有6萬人左右，1979年開始僅有7000多人，增長的速度應(yīng)該是有目共睹的。同時還體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)職能的轉(zhuǎn)變：一是從單純強(qiáng)調(diào)工業(yè)“三廢”防治向加強(qiáng)環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)和核輻射安全管理三大職能領(lǐng)域轉(zhuǎn)變；二是從注重單環(huán)節(jié)末端治理向生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)全過程控制轉(zhuǎn)變；三是從單一執(zhí)法監(jiān)督職能向監(jiān)督執(zhí)法與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兼而有之轉(zhuǎn)變；四是從單一的國內(nèi)環(huán)境事務(wù)向全球性環(huán)境事務(wù)轉(zhuǎn)變。

　　國務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)三十年“三級跳”，十年“一大跳”，充分說明中國政府全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策的決心，同時也向世界展示中國政府保護(hù)環(huán)境的國家意志體現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)的法規(guī)也得到了迅速的發(fā)展，三十年環(huán)境法規(guī)建設(shè)成果累累。自1973年以來，全國人大制定了環(huán)境保護(hù)法律9部、自然資源保護(hù)法律15部。1996年以來，國家制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評價、放射性污染防治等環(huán)境保護(hù)法律，以及水、清潔生產(chǎn)、可再生能源、農(nóng)業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律；國務(wù)院制定或修訂了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等50余項(xiàng)行政法規(guī)；發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等法規(guī)性文件。國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權(quán)，為實(shí)施國家環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)，制定和頒布了規(guī)章和地方法規(guī)660余件。從總體上來看，中國的環(huán)境保護(hù)法律體系基本的框架已經(jīng)建立了。

　　中國的環(huán)境保護(hù)投資達(dá)到了比較高的水平，目前環(huán)境污染治理的投資占GDP的比例大體上能占1.4%左右。這是我們看到的中國過去40年取得經(jīng)濟(jì)增長輝煌成就的同時，環(huán)境保護(hù)事業(yè)也取得了發(fā)展。

　　不能再走先污染后治理老路

　　過去40年，中國的環(huán)境保護(hù)究竟走的一條什么路子？今年1月3日在香港中文大學(xué)舉辦的中國環(huán)境保護(hù)40年論壇上，有專家提出中國總體上來說環(huán)境保護(hù)走的還是“先污染后治理”的路。我同意這一看法。1858年英國倫敦泰晤士河的污染，當(dāng)時有人提出“要錢還是要命”，我們現(xiàn)在的口號就是“要金山銀山還是要綠水青山”。我們來看看中國環(huán)境形勢的不同描述：中國國家環(huán)境安全戰(zhàn)略研究（2004）：局部改善，整體惡化，前景堪憂。中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究（國家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）（2009）：局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)加大。 30年環(huán)境經(jīng)濟(jì)關(guān)系是“三高三山三大”：高經(jīng)濟(jì)增長、高資源消耗、高環(huán)境代價；環(huán)境污染大山、生態(tài)破壞大山、氣候變化大山；排放最大國、壓力最大國、受害最大國。

　　總體上來看，過去近40年我國經(jīng)濟(jì)高速增長很重要的貢獻(xiàn)來源就是廉價資源，包括土地、水資源、勞動力、環(huán)境資源等。我國環(huán)境污染的特點(diǎn)之一是燃煤多。全世界50%以上的煤炭都是在中國燒掉的，比如國內(nèi)有個省每年燒掉3.8億噸煤，全中國十分之一的煤在這個省燒掉的，全世界二十分之一的煤在這個省燒掉的。世界上沒有一個城市燒掉一兩千萬噸煤，像這個省這樣，空氣質(zhì)量還會好嗎？從機(jī)動車情況來看，我們每增長五百萬輛汽車，上世紀(jì)90年代要五六年的時間，現(xiàn)在只要一個季度時間。目前中國汽車的使用量和生產(chǎn)量都是世界第一，而且這些汽車使用的汽油都是高硫油。所以，我國二氧化硫排放量大體上是美國的3倍。再比如水方面，劣五類水——喪失水功能的水，70年代末期僅占5%左右，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到20%-30%。40年來我國湖泊富氧化面積增加了60倍，原來是135平方公里，現(xiàn)在是8700平方公里。按照氮和磷等主要污染物計算，2.9萬平方公里海水被認(rèn)定為嚴(yán)重污染。海岸帶受到嚴(yán)重影響的地區(qū)包括遼寧東部水域、渤海、杭州灣，以及黃河、長江和珠江河口，還有主要沿海城市的沿岸區(qū)域。飲用水安全問題也非常突出。水污染的主要健康危害對象——農(nóng)村人口，約30%的農(nóng)村安全飲用水不達(dá)標(biāo) 。我們現(xiàn)在定的目標(biāo)是“十二五”期間把農(nóng)村飲用水問題基本解決，這是一個巨大的挑戰(zhàn)。

　　盡管我們在生態(tài)保護(hù)方面做了不少工作，但是效果不盡如人意。從大氣污染物排放來看，我們從上世紀(jì)70年代到現(xiàn)在，整個污染物排放都在急劇上升，我們過去習(xí)慣于關(guān)注二氧化硫、煙塵、粉塵這么幾個指標(biāo)，現(xiàn)在像氮氧化物、氨、VOC（揮發(fā)性有機(jī)物）、PM顆粒物、有機(jī)碳、黑炭、硫酸鹽、鈣鎂離子等等這些污染物，都是處于急劇上升的狀態(tài)。其中二氧化硫排放量已超過環(huán)境容量的一倍左右。我們減排工作任務(wù)很艱巨。大氣污染物排放的后果，第一位就是空氣質(zhì)量問題。NASA（美國航空航天局）得出結(jié)論：全世界PM2.5污染最嚴(yán)重的地區(qū)從北非、西亞、中亞、到中國。全球氮氧化物排放量上升最快的地區(qū)就是中國，全球臭氧污染最嚴(yán)重的地區(qū)也是中國。比如珠三角地區(qū)，PM2.5控制得還可以，但臭氧問題則暴露出來了，控制單一一種污染物是沒有用的?，F(xiàn)在全球大氣汞排放，主要是煤炭消費(fèi)量的問題，我們也是全世界最大排放國。下一個國際公約就要控制汞排放，所以我們責(zé)無旁貸。

　　空氣質(zhì)量主要體現(xiàn)在能見度。從國家氣象部門監(jiān)測情況來看，上世紀(jì)60年代到現(xiàn)在，全國能見度平均降低十公里左右，灰霾天數(shù)每十年增加15天左右。深圳上世紀(jì)80年代灰霾天數(shù)基本上是零，現(xiàn)在是180天左右。從大氣環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況來看，按照2012年之前的舊標(biāo)準(zhǔn)，全國重點(diǎn)城市大體上85%的城市是達(dá)標(biāo)的。但根據(jù)2012年新的標(biāo)準(zhǔn)衡量，全國85%城市都是不達(dá)標(biāo)的，如果嚴(yán)格按照pm2.5標(biāo)準(zhǔn)衡量，90%城市是不達(dá)標(biāo)的?，F(xiàn)在的國家標(biāo)準(zhǔn)是世界衛(wèi)生組織制定的標(biāo)準(zhǔn)中最低檔的一個，也就是發(fā)展中國家用的標(biāo)準(zhǔn)。北方城市沒有一個達(dá)標(biāo)，南方像福州、廈門、?？?、珠海這些城市還能達(dá)標(biāo)。在世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報告中，全世界1100多個城市，中國32個省會城市PM10的濃度在38—150之間，排名在800之后，北京排1035名。

　　二氧化碳的排放量，我國也超過了美國，位居世界第一。根據(jù)清華大學(xué)、國家發(fā)改委能源所的研究結(jié)果，2030年我們二氧化碳排放量將達(dá)到峰值?，F(xiàn)在國際上談判的焦點(diǎn)就是中國什么時候?qū)嵤┒趸伎偭康目刂?。所以面對氣候變化我們有很大的壓力，總的來看我國面臨著生態(tài)退化、環(huán)境污染和氣候變化三座大山。這三座大山的壓力程度并不一樣，其中環(huán)境污染是最嚴(yán)重的。我們面臨著高經(jīng)濟(jì)增長、高資源消耗、高環(huán)境代價這么一個“三高”情況，我們既是污染排放最大的國家，同時也是受害最大的國家。

　　我們再看看空氣質(zhì)量對健康的影響。中國與水污染相關(guān)癌癥的死亡率高發(fā)，在淮河流域，由于上游污染物基本隨水流沉積在下游地區(qū)，從上游、中游到下游，消化道腫瘤的死亡率也“呈梯度上升趨勢”。環(huán)境污染已經(jīng)導(dǎo)致中國人生育能力下降。中華醫(yī)學(xué)會生殖醫(yī)學(xué)學(xué)會、中國動物學(xué)會生殖生物學(xué)會研究報告指出：我國國民生育能力呈下降趨勢，已婚人群中不孕不育的比例已經(jīng)高達(dá)7～10%。國家統(tǒng)計部門的統(tǒng)計分析顯示：70年代到現(xiàn)在，城市居民惡性腫瘤死亡率大幅上升，城市居民肺癌死亡率高于農(nóng)村。這也能看出城市和農(nóng)村空氣污染的差異確實(shí)是存在的。

　　所以我們要思考這個問題：發(fā)展最根本的目的是什么？恩格斯曾經(jīng)講過，“我們不要過分陶醉于人類對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行了報復(fù)。”把污染折算成貨幣，大體上環(huán)境污染占GDP的比例在3%左右。這其中健康成本占到40%以上。

　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)從全國來看，我們GDP總量從2006年的第四，現(xiàn)在穩(wěn)居第二。另外一個指數(shù)叫環(huán)境績效指數(shù)，是美國耶魯大學(xué)做的，每次達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇，他們都要發(fā)布這個報告，我國的分?jǐn)?shù)從56分下降到42分，排名從94名下降到116名，差距度從0.706上升到0.88，也就是說，我國經(jīng)濟(jì)是往上升的，但環(huán)境卻是往下的。環(huán)境保護(hù)在全面建設(shè)小康社會中一直是拖后腿的，這是國家統(tǒng)計局做的一個小康建設(shè)的進(jìn)程評估，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明五大體系建設(shè)中，我們環(huán)保生態(tài)文明這個指數(shù)得分最低，只有62分。因此，我們要反思政府的決策機(jī)制和發(fā)展模式，我們不能用以前的發(fā)展模式來做未來的事情。

　　理念雖好更需目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

　　我國在環(huán)保理念上是比較先進(jìn)的，為什么我們的環(huán)保目標(biāo)卻屢屢落空？其實(shí)，我們環(huán)保觀念在世界上并不落后，我們早在上世紀(jì)80年代就提出了把環(huán)境保護(hù)定為基本國策，到目前為止我們有環(huán)境保護(hù)新道路，有生態(tài)文明，有環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等等， 2000年“一控雙達(dá)標(biāo)”，然后“兩型”社會、三個歷史性轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等等。甚至1973年提出來的“三十二字”環(huán)保方針都很先進(jìn)：“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”，我覺得也完全可以用于當(dāng)前。

　　從環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)來看，我們第一個環(huán)境保護(hù)起步階段是1973年到1985年，第一個五年規(guī)劃提出來，五年內(nèi)控制、十年內(nèi)基本解決環(huán)境污染問題。每一次五年的目標(biāo)還是提的比較高的，基本控制、明顯好轉(zhuǎn)。但是實(shí)際上效果甚微。環(huán)保重點(diǎn)城市從原來的51個擴(kuò)大到113個。第二階段是從“十一五”開始，中國確實(shí)采取了很大的環(huán)境保護(hù)力度，兩項(xiàng)污染物指標(biāo)總體上得到了一些控制。在“十一五”的時候用了五項(xiàng)指標(biāo)：兩項(xiàng)總量指標(biāo)，三項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。到“十二五”的時候，我們增加了兩項(xiàng)污染物環(huán)境控制指標(biāo)，氨、氮這兩項(xiàng)指標(biāo)。從總的情況來看，政府對環(huán)境的調(diào)控確實(shí)做到了從無量無控到有量有控。上世紀(jì)九十年代末我國的環(huán)境污染治理比較成功，但是那個時候不是靠環(huán)境保護(hù)、減排工作的力度取得成效，而主要靠的是當(dāng)時的亞洲金融危機(jī)，整個經(jīng)濟(jì)蕭條，我國也受到一定影響，結(jié)果整個污染排放量就降下來了。第二個階段就是2006年的時候，這個時候是真正意義上的通過污染減排取得了成效。城市污水的處理，達(dá)到了1.25億噸，比建國五十五年來加起來還多。全國煤電廠脫硫裝機(jī)容量達(dá)到了五億多，相當(dāng)于美國的3倍。我們每度電二氧化硫的排放達(dá)到了2.7克，比美國還好，這說明我們“十一五”期間采取了很好的措施。同樣在水環(huán)境質(zhì)量方面、大氣環(huán)境質(zhì)量方面都有比較好的效果。大家可能不相信自己發(fā)布的這些數(shù)據(jù)，但我們用了很多國外的特別是美國的數(shù)據(jù)，比如美國聯(lián)邦環(huán)保局通過NASA的衛(wèi)星觀測，也顯示我國的二氧化硫垂直濃度在下降。

　　腳踏實(shí)地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

　　黨的十八大報告第一次明確提出全面小康、生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，這是第一次從執(zhí)政黨角度明確提出的目標(biāo)，而且這些目標(biāo)都有具體量化指標(biāo)。生態(tài)文明示范區(qū)、生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)都在量化這些建設(shè)目標(biāo)。十八大報告提出生態(tài)文明建設(shè)主要有四大任務(wù)：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大生態(tài)系統(tǒng)和資源保護(hù)力度和制度建設(shè)。

　　如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)？我認(rèn)為要做到以下幾點(diǎn)：第一，四十年來我們走的是先污染后治理的老路，現(xiàn)在關(guān)鍵是要腳踏實(shí)地去治理，不能光污染不治理，也不能邊污染邊治理。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的剪刀差還在拉大，現(xiàn)在環(huán)境的轉(zhuǎn)折點(diǎn)還沒有出現(xiàn)，如果腳踏實(shí)地去治理，2020年才會初步見成效。第二，從可持續(xù)發(fā)展的角度，改革開放以來最大的發(fā)展是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最大的短板是環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的一個攔路虎。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，其他一些民生指標(biāo)、社會保障還能實(shí)現(xiàn)，但環(huán)境指標(biāo)越來越難。第三，四十年的環(huán)境代價觸目驚心，中國已經(jīng)穩(wěn)居世界污染大國，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境不協(xié)調(diào)性已經(jīng)很明顯，我們國家的污染損失占GDP的3%左右，如果把生態(tài)破壞加進(jìn)去，達(dá)到5%-7%。第四，從環(huán)境保護(hù)的角度看，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)到科學(xué)發(fā)展和人與自然和諧發(fā)展上，落實(shí)到生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略上，這是中國環(huán)境保護(hù)的未來和希望。我們希望通過可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略能看到健康中國和美麗中國的出現(xiàn)。